本文作者：赣商律师事务所 王福春、万爱玲、王昱雯、周玉妹
摘要
国务院8月16日发布《关于规范政府和社会资本合作存量项目建设和运营的指导意见》（国办函〔2025〕84号）聚焦PPP存量项目规范发展，通过分类施策、全周期监管和政策协同三大机制，化解财政风险、提升运营效率。本文系统解读政策核心内容，分析对政府治理、市场主体的影响，重点阐述律师在合规审查、合同优化、风险防控等实务领域的服务路径，为PPP项目规范运营提供法律视角的操作指引。
关键词：PPP存量项目；规范运营；财政承受能力；绩效评价；律师实务；隐性债务
一、政府和社会资本合作存量项目概述
（一）概念界定与核心特征
1.定义与范围
PPP存量项目是指通过合法程序纳入PPP管理库，已进入建设实施阶段或运营维护期的基础设施及公共服务项目，涵盖交通、环保、市政等领域。其核心区别于新增项目的特征是已形成一定资产基础和运营记录。
2.三大核心属性
•风险共担机制：政府承担政策变更、规划调整等系统性风险，社会资本负责工程建设、技术创新等市场风险。某垃圾焚烧发电项目通过"保底量+超额分成"模式，政府方承担需求风险，社会资本承担技术风险，实现风险与能力匹配。
•长期契约关系：合作期限通常为10-30年，某供水PPP项目合同明确25年运营期内的水质标准、调价机制和移交条件，形成稳定预期。
•绩效付费导向：建立"基础付费+绩效奖金"结构，某市污水处理项目设定COD去除率95%为基准值，每提高1%奖励5%服务费，未达标按比例扣减。
3.典型运作模式
•BOT模式：适用于在建项目，社会资本负责剩余建设和运营。某高速公路改扩建项目社会资本承担30公里路段建设，获得20年收费权。
•EPC模式：菏高速交能融合项目采用EPC总承包模式，由中国能建葛洲坝交投公司负责设计、采购、施工一体化实施，项目已累计产生8317.13万千瓦时清洁电力，累计节约标准煤约2.54万吨，减排二氧化碳4.09万吨。
（二）存量项目发展现状与突出问题
1.发展规模与结构
全国层面，全国共签约PPP项目接近14000个，投资额超18万亿元。地方层面，截至2025年6月宜春市65个存量项目总投资573.34亿元，22个进入运营期，累计支付服务费35.16亿元。
2.三大突出问题
（1）财政支付风险
郑州高新区市政绿化PPP项目因政府方未履行支付义务（累计拖欠可行性缺口补助9,460万元），触发社会资本方履约保函索赔。该项目总投资33.2亿元，采用BOT模式，2023年进入运营期后，因财政预算调整导致付费延迟，社会资本方于2025年5月正式启动索赔程序。财政部《关于2024年隐性债务问责典型案例的通报》显示，2024年全国付费期PPP项目存在不同程度支付延迟，主要集中在市政工程和交通领域。
（2）运营监管缺失
云南省某县级污水处理厂通过篡改流量计数据，将实际日处理量3,000吨虚报为8,000吨，骗取财政付费。该案例暴露三大监管漏洞：第三方检测机构未独立采样、在线监测数据未实时上传、绩效评价未现场核验。
（3）融资渠道受限
2024年银行业金融机构PPP项目贷款审批通过率再次降低。某县域垃圾处理项目计划通过ABS融资2亿元，因市场认购不足仅募集1.2亿元，导致渗滤液处理设施建设滞后。
二、《指导意见》的主要内容解读
（一）政策出台的必要性与背景
1.风险防控需求
2023年以来，PPP项目违约事件同比增长，主要集中在财政支付、工程质量和融资违约三类情形。某省审计发现，12%的存量项目存在政府违规兜底承诺，隐性债务规模达157亿元。
2.政策核心目标
《指导意见》坚持稳中求进工作总基调，完整准确全面贯彻新发展理念，加快构建新发展格局，着力推动高质量发展，统筹发展和安全，坚持问题导向、分类施策、降本增效，规范PPP存量项目建设和运营，支持提升公共服务和民生保障水平。
（二）总体要求与基本原则
1.三维实施框架
•政治维度：强调"两个维护"，确保与国家战略协同
•目标维度：聚焦公共服务"质量提升、成本可控、可持续"
•方法维度：实施"分类推进+动态监管+政策协同"策略
2.四项基本原则
1.依法合规：严格遵循《政府投资条例》《PPP项目绩效管理操作指引》等法规
2.问题导向：针对建设停滞、运营低效等突出问题制定解决方案
3.公开透明：项目信息、绩效结果、财政支出全流程公开
4.风险可控：财政支出责任不超过一般公共预算支出10%红线
（三）存量项目规范运营的核心措施
1.在建项目分类推进机制
（1）分级标准
|
项目类型 |
工程进度 |
投资完成率 |
剩余工期 |
资本金到位率 |
|
接近完工项目 |
≥85% |
≥80% |
≤3个月 |
≥90% |
|
推进缓慢项目 |
<60% |
<50% |
>12个月 |
<60% |
（2）差异化管控措施
•接近完工项目：开辟审批"绿色通道"，某省明确剩余工程变更无需重新报批，但超概算10%以上需财政部门审核。
•推进缓慢项目：建立"三张清单"（问题清单、责任清单、时限清单），内蒙古呼伦贝尔某生态项目通过整改方案，3个月内解决资本金不到位问题。
2.已运营项目全周期监管
（1）绩效付费机制
1.指标体系：分为基础指标（如污水处理量）和加分指标（如智慧管理系统建设）
2.考核流程：月度监测+季度评估+年度考核，引入用户满意度调查（权重不低于20%）
3.结果应用：某供水项目年度考核优秀获得1.1倍基准付费，另一项目因管网漏损率超标被扣减15%费用
（2）中期评估制度
行业主管部门每3年开展评估，重点审查：
•合规性：融资结构调整、股权变更是否合规
•绩效偏差：与可行性研究报告目标的偏离度
•财政承受能力：政府付费占比变化情况
（3）效益提升路径
1.资产盘活：某停车场PPP项目通过REITs发行盘活资产5.2亿元
2.业态创新：高速公路服务区"交通+商业"模式，非油品业务收入占比达45%
3.财政与金融政策支持
（1）财政支持措施
1.专项债配套：允许符合条件的项目使用专项债补充资本金，最高不超过20%
2.预算保障：运营期付费纳入财政预算，实行"先预算、后支出
（2）金融协同政策
3.融资展期：对暂时困难项目给予1-3年展期，某省交通项目通过贷款展期缓解短期偿债压力
4.REITs支持：优先支持存量PPP项目发行基础设施REITs，盘活存量资产
（3）律师审查要点
•融资合同修改需全体债权人同意
•利率调整不得违反LPR形成机制
•资产抵押需履行政府方审批程序
三、《指导意见》的现实影响与律师实务作用
（一）对政府治理与市场主体的双重影响
1.政府治理变革
1.财政管理：建立"财政承受能力监测预警平台"，对接近10%红线地区实施项目限批
2.监管模式：从"重审批"转向"重监管"，某市组建PPP项目监管中心，配备专业技术人员
2.市场主体分化
1.社会资本：具备综合运营能力的企业市场份额提升，某央企凭借"建设+运营+技术"一体化能力中标率提高至35%
2.金融机构：某国有银行建立PPP项目风险评级模型，将项目现金流覆盖倍数≥1.3作为放贷底线
（二）律师在存量项目规范中的服务领域
1.项目合规性审查与风险诊断
（1）全生命周期审查要点
|
阶段 |
审查重点 |
典型风险点 |
|
建设期 |
资本金到位、超概算审批 |
债务性资金充当资本金 |
|
运营期 |
绩效指标完成、财政付费合规性 |
政府方延迟付费 |
|
移交阶段 |
资产权属清晰性、性能测试达标 |
设备完好率不达标 |
（2）隐性债务筛查方法
采用"穿透式审查"三要素：
1.资金来源穿透：核查社会资本方资本金是否为自有资金
2.合同条款穿透：审查是否存在"明股实债"条款
3.风险承担穿透：判断政府是否承担全部市场风险
2.合同体系优化与争议解决
（1）合同风险识别
重点排查：
•政府兜底承诺（如最低客流保证）
•固定收益条款（违反风险共担原则）
•模糊的绩效标准（无量化考核指标）
（2）示范条款设计
1.收益调整机制："当实际收益率连续2年超出基准±5%时，双方应在90日内协商调价"
2.不可抗力处理："因疫情导致运营中断，政府方应支付50%基础服务费"
（3）争议解决路径选择
•行政诉讼：适用于政府方行政审批、行政处罚等行政行为引发的纠纷
•仲裁：适用于合同履行争议，某污水处理项目通过仲裁解决进水水质超标责任认定纠纷
3.绩效评价法律支持
（1）指标体系合法性审查
确保指标符合：
•行业标准（如《城镇污水处理厂污染物排放标准》）
•合同约定（不得增设未经约定的考核指标）
•公平原则（避免设置社会资本方无法实现的目标）
（2）评价结果应用法律意见
针对评价结果提供：
•付费调整的合规性分析
•整改要求的法律依据
•合同解除的风险评估
（三）实务操作建议与风险防范
1.律师服务产品创新
l合规体检服务：形成包含128项指标的审查清单
l合同模块化设计：开发"核心条款+可选条款"合同模板
l风险预警系统：建立财政支付、绩效达标等风险预警模型
2.风险防范实务建议
l政府方：建立PPP项目"负面清单"，明确不得采用PPP模式的情形
l社会资本方：投资前开展"法律尽职调查+财务测算+技术评估"三维尽调
l金融机构：贷前审查项目现金流自平衡能力，贷后监测绩效数据
四、结论与展望
《指导意见》通过系统性制度设计，推动PPP模式从"规模扩张"向"质量提升"转型。律师在这一过程中可提供"合规审查-合同优化-风险防控-争议解决"全链条服务，助力政府与社会资本实现合作共赢。未来随着"PPP+REITs""绿色PPP"等创新模式发展，律师服务需进一步向资产证券化、ESG合规等领域延伸，为基础设施高质量发展提供专业法律支撑。
（特别声明；由于个案具体情形不同，本文不应视为正式建议或法律意见，阁下如有任何进一步法律需求，后台私信“风险合规”，获取私人定制合规方案。）
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